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金凱:美國在香港地區究竟有著怎樣的利益?

提要:近一段時間以來,美國對香港地區漸趨強硬的姿態最終將損害美國自身在該地區的利益。

在新冠疫情全球爆發之時,整個世界本應當團結一致共同應對威脅。但很不幸,事實并非如此。盡管截至5月6日,新冠病毒已在全球感染了360萬人且疫情仍在演變,同時該病毒甚至可能與我們長期共處,但此刻中美之間在這場公共衛生危機上的新裂痕似乎已經證明,當代世界政治已變得十分僵化和險惡。任何人都不應該為這種痛苦和困惑交織的情形感到輕松。

即便是這樣,華盛頓對北京的不滿和指責卻不僅僅限于病毒議題。就在幾天前,美國國務卿邁克·蓬佩奧因香港特區政府拘捕亂港分子而猛烈抨擊中國(被捕者很快就被釋放,并在等候法庭傳喚)。4月29日,蓬佩奧甚至對媒體如此表述:“任何對香港實施嚴厲的國家安全立法的努力都將與北京的承諾相抵觸,并將影響美國在那里的利益。”

的確,美國在香港所擁有的巨大利益已經存續了數十年以上,并且在這些利益背后美國都有著不盡相同的目的。

從第一次鴉片戰爭(1839-1842)(此后清政府被迫將香港割讓給英國)到第二次世界大戰爆發,美國從未反對過英國人對香港的殖民占領。直到第二次世界大戰即將結束之時,在1943年11月22日至26日于開羅召開的開羅會議上,當時的美國總統富蘭克林·羅斯福支持將當時被日本占領的香港交還給中國。美國人有兩點考慮:第一,對世界范圍內去殖民化的意識形態上的考慮;第二,對戰后世界秩序與格局安排的現實考慮。然而,共產黨人在中國大陸的最終勝利使得美國對香港的態度發生了微妙而影響深遠的變化,因而在冷戰時代的大部分時間里,這座城市成為了美國和西方在遠東地區必不可少的政治和思想前哨。此外,香港甚至曾經是越南戰爭中美軍的重要軍事裝備轉運站。直到今天,美國海軍仍然會申請訪問香港以補給各種所需物資。

1960年代以后,香港經濟的快速增長也使美國意識到了香港的經濟價值和“心理戰”價值,特別是鑒于當時中國大陸仍陷于國民經濟落后和國內政治運動當中。到1969年香港美國商會成立之時,早有數百家美國企業涌入并立足香港。到1970年代末,當香港成為僅次于紐約和倫敦的世界第三大金融中心之時,美國作為香港最大貿易伙伴的地位實際上已持續了二十年之久。

一個重要的時刻是1970年代后期中國決定啟動改革與開放。同一時期,香港在完成自身經濟和制造業轉型的同時,在中美經貿往來中扮演著重要的轉口貿易中心的角色。許多美國企業也將香港視為進入并開拓正處于迅速崛起當中的中國大陸巨大市場的窗口。盡管香港地區不可避免地受到全球和地區所發生的一系列變化和危機的影響,但根據美國國務院的數據,目前香港地區仍有多達1,300多家美國公司,包括726家地區總部,以及大約85,000名美國公民。

但是,美國在香港的“投資”和“利益”從未局限于貿易和經濟交流。鑒于香港地區在在“一國兩制”的政治安排下保持著其作為國際貿易、金融和物流中心的獨特地位,同時保持其資本主義制度和高度自治,因而特別是在中美關系不斷變化的背景下,華盛頓在香港地區實施了許多有形或無形的政治活動,包括一些“灰色區域”舉措。例如,向香港反對派團體的各種運動提供財政和專業支持一直以來都是美國對香港地區政策的一個重要的實施途徑。按照美國國務院的闡述,美國對香港地區的政策“立足于促進香港的繁榮、自治和生活方式的決心”。根據美國國家民主基金會已公開的年度報告,2016年至2019年期間,該機構向海外民主運動提供的資助中,至少有超過239萬美元的資金主要用于支持與香港民主或人權運動有關的機構,包括團結中心(Solidarity Center)、香港正義中心(Justice Centre Hong Kong Limited)和國際新聞工作者聯合會-亞太(International Federation of Journalists - Asia Pacific),等等。

2019年春季以來,香港反對派團體的許多活動已經遠遠超出了和平示威活動的范疇,其中許多人更是主張“攬炒”,其大致的意思是“同歸于盡”。盡管如此,美國國會仍于2019年年末在短時間內通過了幾項關于香港的重要法案,包括《2019年香港人權與民主法案》。該法案規定在某些情況下美國將對香港實施外交行動和經濟制裁。此外,美國國會通過的《2020年進一步合并撥款法案》中也有專門條款規定,美國政府應為香港的民主運動項目提供不少于150萬美元的資助(由國務院民主、人權和勞工局提供),包括對民主活動人士提供法律和其它方面的支持。

必須指出并引發深思的是:即便美國自身一直以來都慷慨地資助其他國家和地區的反對派團體和人士,并不斷輸出美式價值觀,但美國的許多機構、媒體和政客卻頻頻指責中國政府為孔子學院提供資助并實施所謂的文化侵略。

現在讓我們回到蓬佩奧4月29日對媒體所發表的講話。為什么華盛頓對在香港地區實施《中華人民共和國香港特別行政區基本法》中明確規定的有關條款感到如此不適呢?《基本法》第二十三條如是明確規定:

香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動,禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系。

顯然,該條文的中心內容是在闡明任何主權國家及其領土的任何部分都擁有的無可爭辯的權利和責任,特別是在涉及諸如外部威脅和內部勾結之類的國家安全議題時。那么問題是,為什么香港特區政府在中華人民共和國領土范圍內的香港特別行政區通過國家安全立法會影響到“美國的利益”?

要知道,美國國會于1947年頒布了美國第一部《國家安全法》。而從已公開的資料看,自1987年以來,美國政府共發布了17份《國家安全報告》。在美國2017年發布的也是特朗普政府發布的第一份《國家安全報告》中,中國被提及33次,并且(與俄羅斯)被描述為“挑戰美國的力量、影響力和利益并且侵蝕美國的安全與繁榮的修正主義國家”。 而不幸的是,北京在華盛頓并沒有根深蒂固的“戰線”來破壞和阻礙任何有可能“影響中國利益”的美國國家安全立法行動。不過,美國似乎有信心、有能力破壞中國在香港地區為維護國家安全所做的努力。

另一個值得關注的現象是,美國對香港地區的“政策”和其在香港地區的“利益”可能并不總是能夠保持一致性。顯然,中美關系是觀察美國與香港地區關系的必然框架。1997年以前香港地區是由英國統治的殖民地,而后是中國中央政府管轄下的一個特別行政區。在中美建交以來的大部分時間里,美國對香港地區的政策一直保持相對穩定。例如,1992年的《美國-香港政策法案》一定程度上在中國(大陸)、香港和美國等三方的利益之間找到了某種微妙的平衡。因此,二十多年來,它一直是指導美國對香港地區政策的基礎文件。

但是,從數年前開始,我們看到中美關系出現了一些產生根本變化的跡象。過去中美關系基本保持著相對穩定的周期性變化,而美國對香港地區的政策和其在香港地區的利益很大程度上保持著穩定的狀態,盡管有一些微小的變化和修改。但是,唐納德·特朗普就任美國總統之后,中美關系的基石似乎已被嚴重侵蝕,因此許多人認為中美關系不再能夠恢復到以前的狀態。在這種情況下,美國對香港地區的政策至少可能會部分地失去其先前的參考框架,從而變得不穩定、輕率甚至是激進。

例如,在當前中美嚴重分歧甚至對立的背景下,美國向香港反對派團體提供了幾乎是無條件和全方位的政策、資金等方面的支持,這便不可避免地導致了香港反對派團體更為激進的舉動,進而加劇了香港地區社會和經濟的動蕩。這不僅損害了香港地區的利益,而且必定會損害美國在香港地區的長期利益,無論是商業投資還是人文交流。因此,特別是在國際關系和中美關系迅速變化的背景下,《2019年香港人權與民主法案》的推出恰恰印證了美國當前對香港地區政策當中更為輕率甚至是激進的一面。

那么,美國在香港地區的利益究竟是什么?是將香港作為其政治和意識形態的前哨站,經濟和金融的橋梁或窗口,還是華盛頓針對日益自信的中國而采取的新的反制戰略中的一方前線?

顯然,美國對香港地區的強硬政策將有損包括美國在內的各方的利益。正如我有關香港問題的上一篇文章所提到的,重拾香江之畔“東方之珠”閃耀的光彩,而不是成為美國反制中國的前線,這才符合香港自身的最大利益。長遠來看,這恰恰也是美國在香港地區的長久利益之所在。

(原文發表于2020年5月6日《外交學人》,此為翻譯稿;作者系廣東省社會科學院國際問題研究所副研究員、國際關系學博士)